浅谈国家治理视角下的经济责任审计
李进营（审计署郑州办）
摘要：国家治理是国家运用公共权力管理社会公共事务的活动和过程。在我国现行的政治体制下，由于多级委托-代理关系的建立，形成了“弱势委托人”与“强势代理人”的格局，实施好领导干部经济责任审计，对保证我国实现良好的国家治理能够起到独特作用。围绕国家治理机制的运行，我国应从多个方面来完善经济责任审计制度。
关键词：国家治理 经济责任审计 受托责任
一、国家治理与委托-代理关系的建立
（一）国家治理的涵义
从词意上来看，治理（Governance）具有控制、指导和操纵等含义。政治学概念下的治理主要是指统治者或管理者通过公共权力的配置和运作，管理公共事务，以影响和调控社会，这一概念特别关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威和对行政权力的运用。要达到治理的目的，必须借助公共权力，在治理的逻辑结构中，公共权力是最为核心的概念。实际上，治理作为政治学词汇，是围绕着公共权力展开的，反映着一定的公共权力分配关系。
国家治理的基本含义是：作为政治统治机器的国家，从一定的社会意识形态和政治理念出发，通过配置和运作公共权力，管理公共事务，支配、影响和调控社会，并因而形成不同的国家和社会关系状态。具体而言，它包括以下几层含义：第一，国家治理的主体是政治国家，即国家政权体系；第二，国家治理的根本目的是为了实现国家职能；第三，国家治理的基本手段或工具是公共权力；第四，国家治理的对象是社会公共事务，或某个特定事项；第五，国家治理具有一定的指导理念，并以不同的方式配置和运作公共权力。概而言之，国家治理就是国家运用公共权力管理社会公共事务的活动和过程。
通过配置和运行国家权力实现良好的国家治理，以确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展，是我国党和政府面临的一个重大课题。在国家治理体系存在一系列委托-代理关系的条件下，特别要通过建立起有效的权力配置和监督制约机制，防止国家权力被滥用或被异化为少数人谋利的工具。
（二）国家治理中的委托-代理关系
公共资源的分配、占有和运用，构成了公共权力。在现代民主制度下，社会公众是公共资源的所有者，是公共资源使用的初始委托人。在我国现行的政治体制下，全体人民通过法律，把公共权力赋予和委托给国家（具体为政府行政主管部门），国家再通过一定程序把公共权力分解到各级政府部门与机构，由这些机构按照其既定的运作机制来实际执行这些公共权力。这样，就形成了一个委托-代理链条：首先，由社会公众把公共权力的配置权委托给政府行政主管部门；接下来，政府行政主管部门把公共权力的执行权授权（委托）给政府行政执行机关(公共权力行使人)来具体行使这些权力。经过上述委托-代理关系的建立，公共权力实际上最终由少数人行使，他们变成了直接的权力主体，拥有管理权威，组织、控制和支配着社会公众的行为。由于社会公众与政府行政执行机关之间委托-代理关系的间接性，再加上法律并没有赋予社会公众与政府行政执行机关的谈判、订约的权利，使得社会公众并不能够直接行使通常意义上委托-代理关系中委托人所具有的解约与惩罚等权利，从而形成了“弱势委托人”与“强势代理人”的格局。
在这种格局下，公共权力的公共属性异化为最终代理人价值取向的可能性是显而易见的，部分官员利用权力寻租、失职与渎职等现象的出现则提示人们这种可能性的客观存在。刘家义审计长指出：“对于这些权力行使得如何、责任履行得如何，国家又通过法律授权由专门的机关对其进行监督，这个专门机关进行的监督就是国家审计。所以，在国家治理中，审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组织部分”。而领导干部经济责任审计，则是结合我国制度背景产生的审计模式创新，是审计在我国国家治理中发挥独特作用的有效方式。
二、经济责任审计在国家治理中的功能
（一）我国经济责任审计的发展
1986年9月，中共中央、国务院颁发《全民所有制工业企业厂长工作条例》，该条例首次提出“厂长离任前，企业主管机关（或会同干部管理机关）可以提请审计机关对厂长进行经济责任审计评议”。同年 12 月，审计署据此发布了《关于开展厂长离任经济责任审计工作几个问题的通知》，对厂长经济责任审计的内容作了具体规定，此后经济责任审计就成为我国审计机关的一项新的任务。
1999年中共中央、国务院办公厅发布了《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》，对经济责任审计的目的、意义、程序、审计内容、审计对象、审计时机等具体问题都作了详细的规定，标志着经济责任审计正式纳入了国家审计范围。
2010年10月，中共中央办公厅和国务院办公厅印发《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》(以下简称《规定》)，从多个方面对经济责任审计作了更加全面、系统和具体的规定，表现在以下方面：一是明确并扩充了审计对象范围，使审计的对象范围既全面完整，又具体明确；二是针对不同类别领导人员确定了有差别的经济责任审计内容；三是界定了被审计领导干部应当承担的三类经济责任；四是明确要求进一步强化审计结果的使用。《规定》的出台，标志着我国经济责任审计制度正逐步走向规范和成熟。
（二）我国实施经济责任审计的制度背景
经济责任审计之所以能在我国出现并得以发展，是与我国的制度背景相适应的。首先，与西方发达国家相比，我国政府规模更大、权力更为集中，各种政府行为往往对社会经济发展有着直接的影响，各类领导干部对于经济发展和社会管理承担着更大的责任，因此,加强对领导干部的监督和约束，在我国显得更为迫切；其次，我国政府的职能还没有得到完全清晰、合理的界定，特别是国有企业的存在使得政府与市场、企业的边界比较模糊，各类领导干部在公共权力行使、公共资源使用过程中既存在“越位”行为，也存在“缺位”行为，科学评价领导干部的公共受托经济责任履行情况变得非常困难；同时，我国的民主和法治建设滞后于经济改革进程，公众对于掌握大量公共资源、行使公共权力的各类领导干部尚缺乏有力的监督途径，加大了腐败等行为发生的可能程度。
在这样的背景下，建立一种由干部管理部门与国家审计机关联合开展的领导干部经济责任审计制度，将审计机关的独立性和专业技术优势与干部管理部门的选人用人结合起来，把经济责任的履行情况作为干部考核和任用的依据，是在当前制度背景下加强干部监督的有效途径。
（三）经济责任审计的特点与作用
中共中央办公厅和国务院办公厅2010年10月印发的《规定》对经济责任做出了明确定义：经济责任，是指领导干部在任职期间因其所任职务，依法对本地区、本部门（系统）、本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应当履行的职责、义务。可以看出，经济责任审计中的“经济责任”是领导人员的个人职责而不是法人职责。通过一定的形式和程序，各类领导干部取得公共资源和公共权力，应合法并经济有效地使用公共资源，从而最大限度地提高公共福利，即承担相应的受托公共责任。而作为委托人的公众和上级行政部门也需要了解：领导干部的公共资源管理行为是否适当和合规；公共资源的使用是否有效率和经济等等。
经济责任审计与传统的国家审计相比，有着显著的特点：第一,经济责任审计有特殊的审计目的。经济责任审计的目的就是评价领导干部任期内经济责任的履行情况，并进而监督和促进经济责任的履行；第二，经济责任审计有着特殊的审计范围和内容。经济责任审计只针对一类特殊的人群,即党政领导干部和国有企事业单位的主要负责人，审计的内容是领导干部在其任期内的经济决策行为、行政管理活动等；第三,经济责任审计具有独特的审计组织方式。经济责任审计实行了由纪检、组织、监察、人事、审计、国有资产管理等部门组成的经济责任工作联席会议制度；第四,经济责任审计有特殊的审计路径。简单地说,财政财务审计等常规审计类型主要对“事”,从审计路径上看是由“事”及“人”,即首先考虑发生了什么经济业务,然后再考虑谁是责任人，而经济责任审计则主要对“人”,审计路径是由“人”及“事”,即首先确定责任人,然后再看责任人在任期内负责了哪些经济业务,责任人对于经济业务的开展情况和结果应承担什么责任。
实施好经济责任审计，对改善我国国家治理能够起到独特作用：首先，在委托人（公众与上级政府行政部门）与代理人（各类领导干部）存在信息不对称的条件下，经济责任审计能够发现并防范领导干部的不道德行为。通过检查各类被审计领导干部在重大决策、重要资产处置等过程中的行为，并评价其经济后果和效益，能够发现不道德行为，并且在这种机制的威慑下，可以防范可能发生的不道德行为；其次，经济责任审计结果可以作为传递领导干部素质和能力的有效信号。财务收支合法、重大经济决策效果良好、内部控制完善等都是领导干部具备较高素质和能力的信号，这种信号为委托人（公众或上级行政主管部门）所接收，就为委托人解除或继续保持委托-代理关系提供了必要的信息基础。
三、围绕国家治理机制，完善经济责任审计
（一）国家治理机制的构成
在国家治理的基本原则、导向既定的情况下，建立合理、高效的治理机制对于实现良好的国家治理十分关键，这种机制主要包括:（1）问责机制。问责机制就是要建立一套法规制度，使政府部门及其官员有义务向特定主体解释说明其行为，接受公众或上级行政部门的质询，对其要求做出及时的回应；（2）参与机制。在现代国家的民主制度下，国家治理的主体不再仅限于行政当局，而是包括公众、企业、非政府组织、市场等多元主体，因此，需要建立一套相应的制度，使政府以外的治理主体能以多种形式、通过不同渠道参与国家治理；（3）公开机制。大量实践证明，将行使公共权力、参与公共事务管理的有关主体的信息和行为公之于众，是改善国家治理的有效途径；（4）监督机制。监督机制对于确保国家治理的有效实施是必不可少的，这包括对特定组织和个人行使公共权力、参与公共事务管理的行为过程、结果进行监督；（5）沟通机制。在社会高度分化、社会主体日益多元的条件下，良好的国家治理的一个基本特征就是要在有关各方之间建立良好的沟通机制。具体来说，一方面，要在参与治理的各主体之间进行沟通；另一方面,在治理主体与其他利益相关方，特别是社会公众之间也要进行充分的沟通。
实施领导干部经济责任审计，本身就是我国国家治理机制的一个组成部分；同时，也应看到，经济责任审计也是具体的国家治理行为，因此，这一治理行为也应当纳入相应的国家治理机制中去，才能在最大程度上发挥经济责任审计的国家治理作用。
（二）完善经济责任审计的建议
经济责任审计在我国的实践证明，这一制度适合我国国情，在预防腐败犯罪等方面发挥了不可替代的作用。但也必须看到，当前，经济责任审计还面临着缺乏相应法规、审计方法体系欠缺、审计结果利用不足、审计问责体系不到位等问题。以国家治理理论为指导，应在以下方面应完善我国经济责任审计制度。
1、尽快建立经济责任审计准则体系
经济责任审计虽有着其特定的目的和功能，但在由国家审计机关具体来实施时，往往受到审计人员固有的审计经验、方法的影响，难以做到与审计目的完全契合。当前，我国经济责任审计还缺乏专业的审计队伍，导致在执行经济责任审计时，审计人员的特长、兴趣在很大程度上左右了经济责任审计的内容和范围，审计的随意性比较明显，难以保证经济责任审计的质量，从而蕴藏着较高的审计风险。特定审计行为需要有特定审计准则来规范，因此，应结合经济责任审计在国家治理中的功能，尽快建立经济责任审计准则体系，以此来指导经济责任审计实务、保障审计质量，以切实控制审计风险，这是保证我国经济责任审计工作健康发展的一个前提。
2、规范被审计人目标经济责任的确定
要合理评价领导干部（被审计人）的经济责任履行情况，必须要合理确定其目标经济责任，以作为评价其履行程度的依据和基准。但事实上，当前我国在委任、聘任各类领导干部时,对其任期目标经济责任缺乏科学、合理的确定方式与机制。因此，有必要规范如何来确定领导干部的目标经济责任，合理明确被审计人的经济责任履行“应当是什么样的”，只有这样，通过实施相应的审计程序，鉴证领导人员经济责任履行“实际是什么样的”，两者相比，才能科学、合理评价被审计人的经济责任履行情况。
3、建立起完整的经济责任审计方法体系
经济责任审计与传统审计相比，有着独特的审计路径，即其审计路径是由“人”及“事”，而不是由“事”及“人”。如何在审计资源有限的条件下，合理确定审计内容和重点、科学评价等方面都有着传统审计方法所难以解决的问题，因此，建立起完整的审计方法体系是提高经济责任审计效率、保证审计质量的关键问题。
4、加大经济责任审计问责力度
前已述及，经济责任审计的目的就是评价领导干部的经济责任履行情况，并将评价结果作为委托人采取相应行动的依据。简而言之，经济责任审计的目的是为了评价和解除被审计人的公共受托责任，因此，对于审计中发现的应由被审计人承担的责任，必须予以追究，这是经济责任审计制度的应有之义。但从我国目前的实际情况看，经济责任审计在问责方面还有很大的提升空间，表现在问责实施过程不公开、问责主体资格不明确、问责协调机制不完善等方面。应当认识到，以经济责任审计结果为依据，加大问责力度是保持经济责任审计生命力、从而得以持续发展的重要制度保障。
5、规范经济责任审计结果的使用
经济责任审计的委托人是干部管理部门，审计机关是经济责任审计的执行机构，在经济责任审计工作联席会议的制度安排下，经济责任审计结果应当作为干部管理部门选拔使用干部的重要依据。只有经济责任审计结果为有关部门所使用，经济责任审计才能真正发挥优秀领导干部的信号传递功能和鉴别作用，从而在国家治理中发挥作用，从某种程度上说，这是决定经济责任审计价值的最终环节。（李进营）
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